Integrative Ansätze oder sektorale Planung?

Orientierungen für die zukünftige Verkehrs- und Raumplanung

Prof. Dr.-Ing. Hans-Henning von Winning

Mai 2004

Ich möchte Ihnen im Folgenden ein paar Stichpunkte für die Diskussion geben, wie die nächste Generation der öffentlichen räumlichen Planung aussehen könnte. Um es vorweg-zunehmen: dies wird dies Plädoyer für die integrierte Planung. Betrachtet wird ein Zeithori-zont zwischen den Erfahrungen etwa ab 1995, und den zukünftigen Planungen, etwa bis 2025. Für die dazwischenliegenden 30 Jahre unterstelle ich, dass die Planung erstens ande-re Inhalte und zweitens andere Rahmenbedingungen haben muss. Deswegen komme ich nicht umhin, diese Inhalte und Rahmenbedingungen kurz anzusprechen. Dabei möchte ich eine eher optimistische Position einnehmen.

1. Ökonomisch und ökologisch effiziente Erreichbarkeit

Wünsche von Nutzern oder Betreiberbranchen?

Wir haben bei den bisherigen Planungen festgestellt, dass die Addition der Interessen von Nutzern und Betreibern nicht zu einer nachhaltigen Verkehrsentwicklung führt. Weder Be-treiber noch Nutzer sind an Nachhaltigkeit interessiert: Vielmehr nutzen beide Gruppen mit Erfolg jede Chance, die Lasten und Kosten ihrer wachsenden Verkehre auf andere abwäl-zen. Das ist ihnen bislang gelungen: auf die Umwelt, die Schwächeren, oder die öffentlichen Haushalte. Folgerichtig versuchen Planer gelegentlich, auch diese Betroffenen zu betrach-ten. Das gelang aber bisher kaum ausreichend differenziert für die Planung.

Nutzen-Lasten-Verhältnis von Mobilität

Daher versuchen wir, die Inhalte der Planung möglichst zu objektivieren und das tatsächliche Nutzen-Lasten-Verhältnis von Mobilität zu ermitteln, anstatt nur die abgefragten Träume und Wünsche irgendwelcher Beteiligter zusammen zu tragen. Dabei erhalten wir überraschende Ergebnisse. Anhand eines Schemas zum Thema „Die Bandbreiten der Verkehrsträger“ lässt sich dies gut veranschaulichen:

(Abb.1: „Bandbreiten der Nachhaltigkeit verschiedener Verkehrsträger“)

Es scheint allgemein bekannt, was ‚gut und böse’ im Bereich der Verkehrsplanung sei: Wir „wissen“, dass Bus besser ist als Bahn, Bahn besser ist als der private Autoverkehr und die-ser besser als der Luftverkehr. Diese Auffassung beruht auf der korrekten Betrachtung von Durchschnitten. Differenziert betrachtet stimmt die Rangfolge jedoch überhaupt nicht mehr. Hier zeigen sich höchste Bandbreiten und Überlagerungen. Plötzlich kann das Flugzeug besser sein als der Bus im Hinblick auf die Messgrößen der Effizienz, die Nachhaltigkeit als ein Nutzen-Schaden-Verhältnis definieren. Verschiedene in Abb.1 erwähnte Merkmale, die sich auch noch addieren können, sind Ursache dieser Bandbreiten.

Eine Ursache ist zum Beispiel, dass die Weiternutzung bestehender Infrastruktursysteme, wo Schäden bereits produziert sind, für die Bewertung von Effizienz und Nachhaltigkeit eine völlig andere Situation darstellt als der Neubau von Infrastruktur und der damit verbundenen Produktion von zusätzlichen Schäden. Es ist ökologisch meist sinnvoll, bestehende Schie-nenstrecken zu nutzen; es wäre meist ein ökologisches Desaster, Unmengen von Geld und Energie in den Neubau von Schienenstrecke zu versenken.

Ein weiteres Beispiel ist der erhebliche Unterschied, ob man urbane oder suburbane Sied-lungsstrukturen verknüpft. Die ökologische und ökonomische Effizienz von öffentlichen Ver-kehren hängt in dramatischer Weise davon ab, ob an einer Haltestelle viele Leute aussteigen oder nur wenige, die damit eine Zumutung für die Weiterfahrenden darstellen. Wenn Planer nur Einzugsbereiche als Kreise um Haltepunkte ziehen, wird diese Unterscheidung über-haupt nicht erst gemacht. In Abb.2 zeigt der Mobilitätsvergleich die 25-fache Überlegenheit der Verknüpfung kleinteiliger Urbanität im Umweltverbund – gegenüber der Verknüpfung suburbaner Siedlungseinheiten.

(Abb2: „Mobilitätsvergleich Urban-Suburban“)

Mobilität als Eigenschaft von Standorten

Die genannten und eine Reihe weiterer Aspekte verursachen also die aufgezeigten Band-breiten zwischen den Verkehrsträgern. Dies führt schließlich dazu, dass Mobilität nicht mehr definiert werden kann als die Summe der Verkehrswege, die aus den Wünschen von Betrei-bern, Nutzern und/oder Betroffenen resultiert. Mobilität muss vielmehr als Erreichbarkeit, Wahlfreiheit, und damit als relativ stabile Eigenschaft von Standorten definiert werden. Die Qualität dieser Eigenschaft ist darüber hinaus durchaus messbar; hier existieren bereits er-ste Versuche und Möglichkeiten. Hier liegen wichtigere Aufgaben für die Gebietskörper-schaften, wenn sie die Mobilität sichern oder verbessern wollen, als die vordergründige Ab-frage von (Wähler-) Meinungen oder Stimmungen.

2. Integration von Motorisiertem Individualverkehr, Öffentlichem Verkehr und Städte-bau

Beispiel: Vorrang des Öffentlichen Verkehrs und Staumanagement

Hier möchte ich nur wenige Ansatzpunkte aufzeigen, wie und warum diese Integration not-wendig ist. Ein Aspekt betrifft die geradezu zwingende Integration von öffentlichem Verkehr und motorisiertem Individualverkehr. Wir werden auf absehbare Zeit keine Netzerweiterun-gen brauchen. (Siehe dazu auch Kap.3. „Markt oder staatliche Steuerung?“) In den beste-henden Netzen müssen wir jedoch den unvermeidbaren Stau des motorisierten Individual-verkehrs, auch wenn er nicht sehr groß ist, so managen, dass die Zuverlässigkeit und Ge-schwindigkeit von Bus und Strassenbahn erhalten und verbessert wird. Die Lösung ist klar: LSA-Vorrang, kurze MIV-Staustrecken mit getrennter ÖV-Fahrbahn nach städtebaulich-verkehrlichen Kriterien, und etwa 70% Netzlänge gemeinsame Führung des MIV mit dem ÖV als Pulkführer. Diese klassisch integrierte Aufgabe ist nicht lösbar, wenn nur die Sektoren dieser Aufgabenstellung getrennt bearbeitet werden. Die Behörden, die anders handeln oder derartige Lösungen behindern, behindern und verschlechtern die Mobilität.

Beispiel: Verkehrlich integrierte Stadt- und Regionalentwicklung

Der zweite Integrationsmassstab, der zwingend notwendig erscheint, ist die Integration des Verkehrsmittels Siedlungsstruktur auf kommunaler und regionaler Ebene. Wir müssen be-greifen, dass die Siedlungsstruktur mit Abstand das wirkungsvollste Verkehrsmittel, nämlich zur Steigerung der Naherreichbarkeit und des öffentlichen Verkehrs ist, und zwar in dem dramatischem Umfang der Effizienzfaktoren von 25 bis 50 aus der Abb.2. Schon geringste Koordinationen von Verkehr und Siedlungsstruktur bewirken mehr Erreichbarkeit als die teu-ren Einzelmaßnahmen im Verkehrsbereich. Ein kommunales Beispiel findet sich in Abb.3,

Abb.3: Ansätze für eine verkehrlich integrierte Stadtentwicklung

einem Planungsbeispiel aus dem Büro des Verfassers. Ein Teil der Stadt soll sich in Zukunft als urban definieren, mit intensiver Verkehrsberuhigung, mit bestem und billigstem ÖV-Angebot, und starker Förderung baulicher Verdichtung an allen ÖV-Haltestellen, insbesonde-re deren Knoten und Bahnstationen. Der Rest der Stadt erhält, als suburban, keinerlei neues Baurecht, und nur einen sozialen Mindeststandard an ÖV-Versorgung. Auf regionaler Ebene zeigen die Untersuchungen im Rahmen der Dissertation von H. Krug, die in Kürze erscheint, ähnliches: Höchste Erreichbarkeiten bei geringstem Aufwand – also höchste Nachhaltigkeit im Verkehr - finden sich in einem Szenario, bei dem suburbanes Autoland und ÖV-Netze kleinteiliger Urbanität quasi nebeneinander her existieren, wenig untereinander verknüpft sind, und sich auf die jeweils passende Kombination von Siedlung und Verkehr stützen. Überflüssig zu erwähnen, dass die gegenwärtigen Siedlungs- und Verkehrspolitiken und -repertoires mit ihren Gleichheitsideen davon weit entfernt sind – eben weit entfernt von Effi-zienz und Nachhaltigkeit, von ökologischer und ökonomischer Effizienz.

3. Markt oder staatliche Steuerung?

Grundsatz: Öko-soziale Marktwirtschaft

Nach diesen Beispielen möchte ich nun auf einige Randbedingungen für den Planungshori-zont 2025 eingehen. Ich gehe davon aus, dass die zukünftigen Randbedingungen in Zirkeln wie diesen vorgedacht werden. Tatsächlich scheint eine Neuordnung der Schlüsselfrage „Markt oder staatliche Steuerung?“ notwendig. Verkehr ist ein vermehrbares, materielles Gut. Unsere Gesellschaftsordnung spricht dafür, dass aus Gründen der Produktivität, aber auch der sozial gerechten Verteilung das Verkehrswesen und die Städtebaupolitik aus dem ge-danklichen Umfeld der staatlichen Versorgung, des Erfüllens von Wünschen von Bürgern, herausgenommen und durch Markt- und Kostendenken ersetzt werden sollten. Natürlich meine ich damit nicht etwa einen Manchester-Kapitalismus, wie wir ihn im Augenblick bei der Bahn praktizieren und wie ihn sich die Straßenbauer bei der Maut denken. Privatisierung soll ja eben nicht dazu führen, die bekannten Verlierer noch mehr und ungestraft auszunehmen. Gerade im Verkehr wäre vielleicht anstelle des derzeitigen funktionärsgesteuerten (Staats-)Turbo-Kapitalismus eben Markt mit öko-sozialer Begleitung durch die Politik die richtigere Verteilung zwischen Markt und Steuerung. Daher denke ich, dass einige Elemente einer ökologischen und sozialen Marktwirtschaft bei der Anwendung auf das Verkehrssystem sehr zielführend sein würden.

Aufhebung schädlicher Staatseingriffe, wie Subventionen und freie Straßennutzung

Dazu gehört auf der einen Seite die Aufhebung der unangemessenen Staatseingriffe. Über Instrumente wie die Eigenheimzulage und die verschiedenen Parkplatzsubventionierungen wurde bereits vielfach diskutiert. Hinzukommen müssen vor Allem angemessene Benut-zungspreise für alle Fahrzeuge und alle Straßen. Es muss klar sein werden, dass Straße sowie auch alle andere Verkehrsinfrastrukturen materielle Güter sind, die den angeblich so armen Gebietskörperschaften gehören: also dürfen sie deren Gebrauch nicht einfach an je-den interessierten verschenken und damit die Benutzer subventionieren. Hierzu sind im We-sentlichen drei Punkte anzusprechen.

Kostenrechnungen, Marktpreise und Renditen

Echte Kostenrechnungen müssten über Zukunftsinvestitionen entscheiden. Echte Kosten-rechnungen in der Planung würden dazu führen, dass neu zu erstellende Verkehrsinfra-struktur in der Regel mit einem Zinssatz für Risikokapital kalkuliert werden müssten, weil die zukünftige Nutzung zu kostendeckenden Preisen kaum erreichbar scheint, da schon heute Unterdeckung besteht. Das bedeutet aber sonnenklar: eine echte ökonomiche Gesamtko-stenrechnung würde bedeuten, dass ein weiterer Ausbau der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland mangels Nachfrage praktisch nicht mehr stattfände. Unsere angeblich so hohe und wachsende Verkehrsnachfrage existiert nur, solange jemand anders die Zeche bezahlt. Das aber ist nicht Marktwirtschaft, sondern Freibierökonomie.

Marktpreise an Staustrecken und zu Stauzeiten wären sicher sehr hoch, sind aber wohl die einzige, noch dazu die einzig gerechte Möglichkeit, Stau zu vermeiden oder zumindest auf ein sehr bescheidenes Maß zu reduzieren. Marktpreise an anderen Strassen und zu Schwachlastzeiten sollten dem Strasseneigentümer schlicht die höchstmögliche Einnahme bescheren: Die Preise müssten hoch genug für hohe Einnahmen, aber niedrig genug für ho-he Nachfrage sein. So kalkuliert jeder Limonadenfabrikbesitzer seine Preise. Dazu ist natür-lich ein flächendeckendes, alle Fahrzeuge umfassendes Road- und Park-Pricingsystem er-forderlich.

Der dafür notwendige Konsens ist leicht erreichbar, wenn die Begünstigten dieser Maßnah-me – also die bisher Benachteiligten – deutlich werden. Und da gibt es einen feinen Unter-schied zur allgemeinen Diskussion: Selbstverständlich müssen die Renditen aus dem einge-setzten Kapital für Verkehrsinfrastruktur, also die Kapitalverzinsung, deren Eigentümern zu-gute kommen. Bund, Ländern und Gemeinden als Gebietskörperschaften und damit Eigen-tümern müssen diese Einnahmen zur freien Verfügung zufließen. Es ist aus keiner ökonomi-schen oder politischen Theorie ableitbar, man müsse aus der Rendite eines Kapitals einen spezifischen Verwendungszweck ableiten. Daß die Straßenbauer gern Geld für Straßenbau hätten, ist legitim und allgemein bekannt; daß sie allerdings dafür die Einnahmen aus der Straßenmaut reklamieren, ist einer der dreistesten Zugriffe einer kleinen Clique auf öffentli-ches Eigentum, seit Ludwig der Vierzehnte seinen Adeligen den Staat mit den Worten vor-warf „Enrichissez Vous! - Bereichert Euch!“.

Verkehr ist ein ganz normales, gemeinschaftliches und gebietsbezogenes Wirtschaftsgut. Gefälligst sollen seine Nutzer ihn bezahlen. Und gefälligst gehören die Einnahmen den Ei-gentümern. Und dann brauchen wir über das Thema knappe Mittel im Verkehr gar nicht mehr zu reden. Denn dann ist Verkehr nicht mehr quälende Belastung für Bund, Länder und Gemeinden, sondern eine ihrer größten Einnahmequellen. Die Quengelei namentlich der Kommunen über Mittellosigkeit ist nur peinlich, solange sie ihr größtes Kapital, ihre Straßen und Parkplätze, ihre Verkehrsinfrastruktur, weiterhin so leichtfertig verschenken wie heute.

Zu flächendeckenden Straßenbenutzungsgebühren für alle Fahrzeuge sei der Vollständigkeit halber noch vermerkt: Der LKW ist vielleicht für die geringen Kosten des Oberflächenver-schleißes hauptverantwortlich. Aber der PKW verantwortet die extremen Kosten der Hoch-geschwindigkeitstrassierung der Autobahn. Und der PKW braucht am finanziell kritischen Punkt, der Überlastung, fast denselben Slot wie der LKW. Weiter: Natürlich müssen Anony-mität und Datenschutz durch ein Debit-System technisch gewährleistet werden. Natürlich ist ein mobilfunk- und satellitenortungs-gestütztes System das Richtige, nachdem wir Handys und GSM (und bald Galileo) überall zur Verfügung haben. Und natürlich braucht die Serien-reife zwei bis drei Jahre, um auch in der Tiefgarage, bei Gewitter, und bei ukrainischen Tou-risten zu funktionieren. Und ebenso natürlich ist eine solche Herstellerfirma völlig überfordert, deren Kerngeschäft der Verkauf von PKW ist – und deren Benutzung auf gesetzlich subven-tionieten kostenlosen Straßen. Natürlich muss sie ein Straßenmautsystem grundsätzlich sa-botieren; aber warum um Himmels Willen beauftragt man eine solche Firma?

Einführung notwendiger Staatseingriffe: bei Kartellen, Gebietsmonopolen, Schutzaufgaben, und unproduktiven Konkurrenzen

Diese grundsätzliche Marktsteuerung bedarf jedoch vielfacher staatlicher Unterstützung und Regelungen. Das gehört zum Einmaleins der politischen Steuerung einer öko-sozialen Marktwirtschaft. Ein erster Punkt ist die Aufrechterhaltung von Konkurrenz und Wettbewerb und Verhinderung von Kartellen. Anders bei Gebietsmonopolen, wie Strassen- oder Gleis-netzen: sie müssen zwar sauber ökonomisch kalkuliert werden, aber doch letzten Endes in staatlichem Eigentum bleiben. Weiterhin geht es Schutzaufgaben, etwa den Schutz Schwä-cherer, Dritter und der Umwelt; das geht entweder ordnungspolitisch oder durch entspre-chende Kostenrechnungen und Preissysteme. Schließlich gibt es als politische Aufgabe die Notwendigkeit der Abregelung unproduktiver Konkurrenzen: So ist es verkehrlich ohne jeden Nutzen, wenn etwa Autofahrer vor einem Stau mit 180 km/h überholen, Unfälle produzieren, und dafür einen Riesenaufwand, Verbrauch und Schäden produzieren. Und dann sind eben strenge Tempo- und Beschleunigungslimits oder Überholverbote keine Eingriffe in die Frei-heit oder sozialistische Besserwisserei, sondern kultivierte Spielregel und Selbstbeschrän-kung mit hohem Nutzen. Auch regionale Strukturpolitiken sind legitime Politik: dann aber als offener Transfer und nicht verdeckt durch eine vermeintlich technische Forderung nach re-gionaler Gleichheit. Soziale und ökologische Marktwirtschaft leugnet keinesfalls Politik, son-dern rechtfertigt sie geradezu in den notwendigen Bereichen.

Integrierte räumliche Planung als Marktprognose statt sektoraler Planungen

Damit wird integrierte räumliche Planung eine Notwenigkeit auf kommunaler Ebene. Sie ent-hält vor Allem eine Art räumlich lokaler oder regionaler Marktprognose. Preise sind dann kei-ne politischen oder fiskalischen Instrumente, sondern natürliche Teile einer ökologischen Marktwirtschaft. Verkehrsplanung zielt nicht auf etatistische Versorgung und politische Steuerung. Stattdessen sind Staat und Kommunen im Bereich Städtebau und Verkehr Marktakteure: Sie sind Eigentümer, sie betreiben teilräumliche Entwicklungsplanung als Marketinginstrument, sie stellen die Spielregeln auf, und sie bilden das öffentliche Bewusst-sein mit.

Die großen Defizite bestehen nicht so sehr in mangelnder Akzeptanz und Durchsetzbarkeit. Seit Jahren rätselt die Verkehrswissenschaft im Kaffesatz einer Freibierökonomie über weite-re Wahlgeschenke herum. Nein, die Verwirklichung nachhaltiger Verkehrskonzepte krankt-vornehmlich an mangelnder innerer Schlüssigkeit und Logik im Hinblick auf Physik und Technik sowie auf Ökonomie und Politologie. Hier gibt es, insbesondere für die Wissen-schaft, viel Arbeit.. Ich halte es derzeit für den wichtigsten Ansatz, wenn sich die Wissen-schaft diesen Problemen zuwenden würde.